杜雪：地方行政指令决不能凌驾于法律之上
作者：杜雪
一般来讲，就法理而言，地方的行政指令决不能凌驾于法律之上，否则，依法治国将很难践行。
在司法实践当中，根据“上位法优先、特别法优先”的原则，当行政指令与法律有冲突时，处理依据的核心原则就是“上位法优于下位法”和“特别法优于一般法”，具体规则如下：
一、冲突解决的根本途径
1、制定机关自我纠错：
行政指令的发布机关可主动撤回、修改或废止与法律有冲突的条款。
2、监督机关介入：
上级政府或权力机关（如全国人大常委会或省级人大常委会等）可依法撤销下级政府的违法行政指令。
3、备案审查机制：
通过法规备案的审查程序来纠正一些违宪违法的行政指令。
二、执法中的即时适用规则
行政机关或司法机关需优先适用以下规则：
1、层级冲突：
若地方政府规章与《立法法》冲突，必须适用上位法。
2、特别法优先：
同一机关制定的特别规定优先于一般规定（如《行政处罚法》中的特殊程序条款优先）。
3、新法优先与从旧兼从轻原则：
当新旧法律有冲突时优先适用新法律，但涉及公民权利时需兼顾旧法律的有利条款。
三、司法实践中的要点
1、程序合法性：
撤销与法律有冲突的行政指令需遵循正当程序原则，需听取利害关系人的意见和建议。
2、历史遗留问题处理：
对已生效的行政决定，需衡量其是否有利于地方经济发展，若阻碍地方经济发展的行政指令，应当及时撤销。
3、问题评估与总结：
当行政指令与法律的冲突发生时，执法机关应立即停止执行违法的行政指令，并依据法律位阶和适用规则选择合法依据来执法，否则就会构成“执法犯法”。
早在古罗马时期，法学家西塞罗曾说过：“为了自由，我们做了法律的奴隶。”这句跨越千年的箴言，揭示了法治社会的核心要义，那就是法律面前人人平等，权力必须受到约束，客观来讲，这与顶层设计“把权力关进制度的笼子里”的战略思想不谋而合。
我们在“依法治国”之法治建设的进程当中，有一个不容动摇的基本原则就是：地方行政指令决不能凌驾于法律之上。这不仅是对法律权威的维护，更是对公民权利的基本保障，也是对正义底线的坚守。
法律作为国家意志的集中体现，具有至高无上的权威性。我国宪法第五条明确规定：“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”这一条款构建了我国法律体系的层级秩序，地方行政指令自然就位列其下，也就是说：宪法好比是爷字辈，其它法律好比是父字辈，那么地方行政指令自然就成了孙子辈，故孙子辈解决不能凌驾于父字辈和爷字辈之上，否则就会闹笑话。
历史的教训时刻警示着我们，当地方政令可以随意超越法律时，社会将会陷入管理混乱和无序的局面。例如，战国时期秦国商鞅采用的“徙木立信”，正是通过确立法律权威来建立社会秩序的典范。今天的法治中国，更需要维护这种法律至上的原则，使每一级行政机关都明确：法律是依法行政和行为的边界，是一道不可逾越的红线。
因为地方行政指令一旦能僭越法律时，会直接威胁到公民的一些基本权利。法国思想家孟德斯鸠在《论法的精神》中指出：“自由是做法律所许可的一切事情的权利。”当某地政府以“拆迁通知”代替《物权法》，或以“电动车整顿条例”与相关法律发生冲突和矛盾时，公民的财产权、生存权等基本权利便悬于一线。近年来曝光的某些地方非法征地、环保违规等诸多案例，皆为深刻之教训，当行政权力滥用或失控时，会让公民的基本权利难以保障。法律如天平，一端承载着公民的权利，一端约束着行政权力，唯有让二者保持平衡，社会的公平和正义才能基本实现。
因此，要想防止地方行政指令越位，需要构建全方位的监督体系。英国法学家戴雪提出的“法治三原则”中，特别强调法律的优势，即普通法律至高无上，任何权力都必须服从普通法律。我国通过行政诉讼制度、备案审查制度、行政复议制度等多重机制，为纠正一些违法的行政指令提供了具体路径。但更重要的是要培育法治文化和法治精神，使得“法无授权不可为”成为各级行政机关的基本行为准则。古希腊哲人亚里士多德说：“法治应优于一人之治。”因此，只有当每一个行政决策者都发自内心地尊重法律和敬畏法律时，地方保护主义、行政权力滥用才能得到真正的杜绝。
众所周知，法律是治国之重器，良法是善治之前提。在全面推进依法治国的今天，我们必须清醒地认识到：任何地方行政指令都不能突破法律的框架，任何行政指令都不能成为违法或变相敛财的借口。从商鞅的“法令至行”到今天的全面依法治国，中华民族对法治的追求永无止境。
因此，唯有坚持法律至上的原则，才能实现“法令行则国治，法令弛则国乱”的治理思想，才能让人民群众在每一个行政决定中感受到社会本该存在的公平与正义。这不仅是法治建设的基本准则，更是对历史、对人民、对未来的一份庄严承诺。
作者简介：
杜雪（笔名：厚德品福，三秦老杜，“福太阳 照八方”！）
中华诗词学会会员
陕西省新长征突击手
《决策中国专家智库》客座教授
中国民族影视艺术发展促进会文化旅游委员会特约研究员
陕西福佑未来品牌运营有限公司董事长
中国医药教育协会成人教育委员会会员
《中广资讯网》副总编
《文学百花苑》杂志社签约专栏作家
文学百花苑作家联盟副主席， 陕西分会主席
《青年文学家》杂志社理事会南通分会理事
在香港卫视《中华大健康》栏目担任“国际健康形象大使”
在《中国影响力人物数据库》任 “红色诗词文化传播大使”。
担任《第1健康报道》健康宣传大使
中国教育电视台新闻部授予 “时代楷模 先锋人物”荣誉称号。
二十一世纪奢侈品文化功勋人物
“福太阳 照八方”“红太阳 照八方”牌世界顶级奢侈品酱酒创始人,一级品酒师。